摘要：碳稅作為針對碳排放征收的稅，在推進“雙碳”目標中可以發揮重要作用。但對于碳定價采取碳稅還是碳排放權交易、稅種設置是采取獨立稅還是融入稅、碳稅定位上屬于一般稅還是特定目的稅等三大關系，還存在不少爭議。由于這三大關系決定著碳稅開征的必要性、實施路徑和稅制設計，是碳稅制度構建的基礎性和前提性問題，亟須厘清，以為碳稅開征奠定理論基礎。

關鍵詞：“雙碳”目標；碳稅；碳排放權交易；融入稅種；特定目的稅

黨的二十大報告指出，實現碳達峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。既然是一場系統性變革，要推動“雙碳”目標如期實現，就需要綜合運用法律、經濟、科技、行政等多種手段。稅收在國家治理中發揮基礎性、支柱性和保障性作用，在構建現代氣候治理體系、推進“雙碳”目標實現中無疑也將發揮至關重要的作用。開征碳稅正是在此種背景下提出，目的是通過價格機制引導生產和消費過程中的碳排放，從而推進綠色低碳高質量發展。但是，目前學術界和實務界對于碳稅開征的必要性、正當性以及具體稅制設計等還存在不少爭議。本文著重圍繞碳稅還是碳排放權交易、獨立稅種還是融入稅種、一般稅還是特定目的稅等碳稅制度構建的基礎性和前提性問題進行初步探討。

一、碳稅還是

碳排放權交易：

碳稅制度的必要性

碳稅與碳排放權交易是國際上最為常見的兩種減碳制度安排，但對于二者關系，一直存在不少爭議。在我國當前已經開始推行碳排放權交易的背景下，是否還有碳稅存在的空間，是開征碳稅需要解決的“門檻”問題。

（一）碳稅

與碳排放權交易各有優勢

碳稅和碳排放權交易均是政府通過干預自由市場實現碳減排的有效路徑，區別在于前者是先由政府制定排放價格再由市場決定排放數量，后者則是先由政府控制排放總量再由市場決定排放價格。大量文獻已經對二者優勢和不足進行了較為全面的分析，其中最為重要的大體上可以歸納為以下三個方面。

一是在減排效果上，碳排放權交易相對確定。碳排放權交易是一種基于“總量控制與交易”（cap and trade）的減排方案，即由政府對一定區域或者行業的碳排放量設定上限，將之分解為碳排放配額，再通過免費或者有償拍賣等方式分配給排放者，并允許包括排放者在內的各種主體進行交易。由于設定了碳排放總量，并可以適時縮減碳排放總量，其減碳效果更為確定。而碳稅則是一種基于價格的減排方案，其雖然可以增加碳排放的成本，但由于排放者會根據減排成本決定自身排放量，減排效果在一定時期內相對不確定，甚至隨著排放者數量的增加，在沒有實行總量控制的前提下，碳排放總量反倒會相應增加。

二是在實施成本上，碳稅相對較低。碳排放權交易涉及總額設定、配額分配、履約清繳等不同階段的復雜法律關系，囊括政府、排放者、交易平臺、核證機構、咨詢服務機構、金融機構、公眾乃至國家和國際組織等不同主體，其有效運行仰賴于科學的配額設定、真實的排放數據、完善的交易平臺、嚴格的行政監管以及充分的社會監督等，實施成本相對較高。碳稅雖同樣需要基于真實的排放數據，但由于其可以依托既有的稅收征管體系，無須設置新的機構，也無須建立配套設施，實施成本相對較低，且由于稅率在一定時期內較為固定，企業對減排成本能夠形成較為穩定的預期。

三是適用范圍上，碳稅相對較廣。出于交易成本考慮，碳排放權交易往往適用于特定行業的規模以上企業，適用范圍相對較為狹窄。如我國首批納入全國碳市場的只有電力行業，原因在于：一方面，其在全國碳排放總量中占比較大；另一方面，其排放數據最為透明和可信，其他行業則由各省份自行確定。這種安排，很容易使碳排放權交易機制的公平性和減排效果遭受質疑。碳稅則能夠廣泛覆蓋各類排放企業，尤其是排放量較少的企業甚至公民個人，從而更好地體現公平原則，防止區域間“碳泄漏”削弱減排效果。

（二）碳稅

與碳排放權交易可以協同增效

面對碳稅與碳排放權交易的各自利弊，學術界形成了“碳稅說”“碳排放權交易說”以及碳稅與碳排放權交易“并行說”三種觀點。“碳稅說”主張，除實施成本更低、適用范圍更廣外，碳稅還具有“雙重紅利”功能，不僅能夠實現碳減排，也能增進社會福利。對于我國而言，在2030年碳達峰之前，由于全國減碳目標總量不清晰，法律法規和實施機制不完善，且技術進步的減碳能力需要發展時間，企業減碳技術升級動力不足，碳排放權交易市場能發揮的作用有限，故此階段碳稅更適合占主導地位。“碳排放權交易說”則認為，碳稅稅目與稅率的確定非常復雜，特別是為不同的稅目尋找合適的稅率難度太大，稅率太低起不到減排效果，太高又會加重企業負擔；碳稅開征、減征、免征等都必須遵守嚴格的法律程序，靈活性較差；碳稅只能在特定的稅法轄區范圍內適用，不易在國際間開展合作，容易引發“碳泄漏”。而碳排放權交易具有長效靈活的優勢，能夠為市場主體參與減排提供長期的經濟激勵。

更多的學者認為應當發揮碳稅與碳排放權交易優勢互補的作用。盡管黨的二十大報告提出要逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度，但正如“碳稅說”所提及的，在2030年碳達峰之前，我國碳排放總量仍將繼續增加，在此背景下，總量控制制度需要分省份、分行業逐步推進，對于直接排放已經實現碳達峰的省份，可以實施總量控制；對于接近碳達峰的省份，可以實施排放強度和總量“雙控”；對于短期內難以達峰的省份，則主要進行排放強度控制。碳稅與碳排放權交易在不同的控制模式下各有其優勢：在實施總量控制的區域，碳排放權交易因其減排效果確定、實施阻力小等更具優勢；在以強度控制為主的區域，碳稅則是更為適合的手段。故而，在我國多數省份尚未實現碳達峰，且碳排放權交易適用范圍較為狹窄的背景下，碳稅開征有其必要性；即便完全轉向總量控制，碳排放權交易因其交易成本高亦難以覆蓋所有的區域和行業，碳稅仍有其存在的空間。

碳稅與碳排放權交易的結合，一則能夠實現覆蓋范圍的互補，即碳排放權交易主要適用于排放量較大的行業或企業，碳稅則主要適用于小型、分散或移動的排放源，從而形成較為全面的碳減排機制，防止因覆蓋不全引發的“碳泄漏”問題；二則能夠實現價格機制的協同，即碳排放權交易價格受經濟周期影響長期低迷時，可以發揮碳稅的碳價穩定功能，避免碳價過低導致碳減排機制的失靈。典型如英國的碳價下限機制（Carbon Price Floor，CPF），如果碳排放權交易價格低于政府規定的最低碳價時，其差額將以碳稅的方式補足，從而使碳排放權交易始終能夠滿足政府的碳減排目標。正是基于二者結合能夠起到優勢互補、協同增效的作用，“碳稅+碳排放權交易”的復合減排機制為越來越多國家所接受。對于我國而言：在碳排放權配額初期實行免費分配的背景下，從廣義的“污染者付費”原則出發，碳稅作為基礎碳定價機制就更為必要；后期碳排放權配額實行有償分配之后，為防止重復“付費”，對于納入碳排放權交易的行業或企業，則可以豁免碳稅，并借鑒歐美碳價下限制度避免碳排放權價格過低引發價格調整機制的失靈。

二、獨立稅種

還是融入稅種：

碳稅制度的實施路徑

國際層面對于碳稅的稅種設置主要有獨立稅種和融入稅種兩種模式：前者是指對碳排放獨立課稅，不依附于其他稅種；后者是將碳排放融入現有稅種，形成隱形碳稅。我國構建碳稅制度應采取何種模式，需要綜合考慮碳稅的稅理、實施難度等因素綜合確定。

（一）碳稅作為

融入稅種更為普遍

主張碳稅作為獨立稅種者相對偏少。如高桂林等在批判融入稅模式的基礎上論證了設立獨立碳稅的必要性，其理由大體可以歸納如下：一是二氧化碳并未被認定為大氣污染物；二是環境保護稅中的大氣污染物的測量方法是實測法，可以在排污口通過監測設備直接測量，而目前我國受監測設備的限制，碳排放量采取的是間接測量法；三是設立獨立稅種更能體現國家降碳的決心；四是碳稅作為一種行為稅，課稅對象應為生產經營活動中的碳排放行為，納稅人為經營者而非消費者，計稅依據也應該為二氧化碳排放量或二氧化碳排放當量，而非污染當量。

更多學者則主張采取融入稅種模式，但對于融入何種稅種，又有不同觀點。從我國當前稅制看，對化石能源消費起到調節作用的稅種主要有環境保護稅、消費稅和資源稅。主張融入消費稅或資源稅者認為，考慮到我國目前的能源結構，可以選擇煤資源稅或者成品油消費稅作為碳稅的改造對象，在其基礎上以二氧化碳排放量為依據設定稅率并進行附加征收。反對者則認為，對資源稅或者消費稅進行碳稅改造雖在征管上更有效率，可以有效減少化石能源的開發和使用，但該方案只關注化石能源的開發和使用量，在開發及使用量不變的前提下，即使企業后續采取碳捕捉技術有效減少二氧化碳的排放量，也不會減少碳稅的繳納，故無法激勵企業升級技術降碳減排。主張融入環境保護稅的觀點在融入稅種模式中又占上風，其主要理由是，碳稅政策屬于環境保護政策，將碳稅融入環境保護稅稅目符合稅法原理，也能夠保持法律體系的連續性和穩定性，降低立法難度和征管難度。對于具體稅目設置，則又有新增碳稅稅目以及置于大氣污染稅目之下等不同觀點。

從世界各國實踐看，采取何種實施路徑并無統一模式。芬蘭、瑞典、挪威、丹麥和荷蘭這五個在全球最早推出碳稅的國家，采用了獨立稅種的模式。而新世紀以來的碳稅改革，則通過將碳排放因素引入已有稅種依據形成潛在碳稅。如日本于1998年通過了《氣候變化應對法》，但并沒有規定強制措施，隨后日本朝野開始熱議開征碳稅，但直到2012年，日本才引入全球暖化對策稅，成為亞洲第一個開征碳稅的國家。但與國內不少文獻介紹的不同，這一對策稅并非獨立稅種，而是作為石油煤炭稅的附加稅，對每噸二氧化碳征收289日元。在聯邦制國家，各州可以自行選擇碳定價方式，但為防止各州碳定價差異引發“碳泄漏”，聯邦制國家也開始推行聯邦碳稅計劃以進行兜底。如加拿大于2019年通過了《溫室氣體污染定價法》（Greenhouse Gas Pollution Pricing Act），規定各省碳稅不得低于40加元/噸，并于2030年遞增到170加元/噸，若未設立碳稅、碳排放權交易或低于上述標準，則由聯邦強制征收碳稅。不難看出，碳稅的實施路徑主要是由各國權衡本國國家政策、稅制體系和法律傳統等因素綜合確定，不能先驗地對各種模式作出孰優孰劣的價值判斷。

（二）我國碳稅

改革宜采取資源稅附加稅的過渡模式

就我國現行稅制改革看，獨立碳稅模式雖具有稅制體系完整、減排目的明確、象征意義顯著等優勢，但在稅收法定原則的約束下，一步到位進行獨立碳稅立法也存在著立法成本高、協調難度大、實施成本高等弊端，很難將之作為碳稅改革的優先選項。故碳稅的實施路徑，主要是考察何種融入模式更為合理。

融入環境保護稅是在《環境保護稅法》制定時就提上日程的方案，但最終“稅費平移”的觀點占了上風，《環境保護稅法》規定的應稅污染物僅指向大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，使得該法實際上成為“污染防治稅法”。對于可以將碳稅置于大氣污染物稅目下的提議，主要面臨的挑戰是溫室氣體可否歸入大氣污染物。支持者認為溫室氣體排放與大氣污染物具有高度同質性，并通常援引美國聯邦最高法院在馬薩諸塞州訴聯邦環保署案中認定溫室氣體是大氣污染物的判決以及加拿大《溫室氣體污染定價法》使用“溫室氣體污染”的表述作為佐證，表明將溫室氣體置于大氣污染物稅目下不存在障礙。誠然，溫室氣體與大氣污染物具有同源性，多來自于化石燃料燃燒，《京都議定書》規定控制的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化合物（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）等六種溫室氣體中，CH4、N2O、HFCs等都同時又是大氣污染物，將這幾種溫室氣體納入大氣污染物稅目基本不存在爭議。但對于二氧化碳，盡管美加兩國將其作為“大氣污染物”，但這一做法在全球科學界和法律界并未得到廣泛共識。我國《大氣污染防治法》提出對“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，也表明我國法律上并未將溫室氣體作為大氣污染物對待，只是要求將氣候變化應對與生態環境保護相關工作統籌協調，實現減污降碳協同增效。故而，將碳稅作為大氣污染物稅目的子稅目，并非一個合適的選擇。但這并不意味著不能將碳稅作為環境保護稅的獨立新稅目。

將碳稅作為與污染稅目并行的環境保護稅新稅目，既可以避獨立稅種之短，又可以彰顯國家降碳的決心和立場，同時也可以使環境保護稅超越“污染防治稅”而名副其實。但這一方案也面臨著如下重大挑戰。一是與《環境保護稅法》的稅制體系難以兼容。當前的環境保護稅，總體上建立在污染防治理念的基礎之上，其關于征稅范圍、計稅依據、稅收減免的規定基本上不能沿用于碳排放，僅“征收管理”一章內容可以大體適用。這意味著，碳稅若要作為環境保護稅新稅目，需要對《環境保護稅法》進行大幅修訂，一定程度上已經類似于訂立新法，只是難度稍遜于制定獨立的“碳稅法”。二是與環境保護稅的征管體系不相兼容。當前的環境保護稅，建立在完善的環境監測體系之上，《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》《噪聲污染防治法》已經建立了自行監測與監督性監測相結合的環境監測體系，使得各類污染物的排放數據準確、科學、可測量，為環境保護稅的征管奠定了良好基礎。但對于碳排放而言，目前碳排放的法規標準和統計監測體系都尚未建立，使得碳稅的征管面臨巨大挑戰。故而，直接將碳稅作為環境保護稅新稅目，雖在我國現行稅法體系中最為適宜，但至少目前在操作性層面并非最優選擇。

合適的方案是先對資源稅進行改造。與前述許文提出的在煤資源稅或成品油消費稅基礎上以二氧化碳排放量為依據設定稅率進行附加征收相比，借鑒日本做法，直接在《資源稅法》規定的能源礦產稅目下對煤和石油附加征收碳稅更有優勢。理由有三：一是采取附加稅征收碳稅，不會對《資源稅法》體系造成沖擊，僅需按照煤炭和石油的含碳量或者排放量計征即可，立法成本較低；二是此種征稅屬于上游征稅環節，需要納稅的排放者較少，能夠減少征稅的征管成本和漏征風險，并將價格信號直接傳遞給能源供應商如電力企業以及化石能源消耗企業；三是在碳排放權交易目前主要適用于電力、水泥、鋼鐵等中游領域且實行配額免費分配的背景下，上游征稅能夠與碳排放權交易的適用范圍形成有效銜接，并通過價格傳導機制消解免費配額帶來的碳定價不統一問題。當然，此種方案也面臨明顯的不足，主要是覆蓋面比較窄，難以對消費者的降碳行為進行直接調控。但任何改革都不能一蹴而就，此種方案影響范圍較窄、征管成本較低、實施阻力較小，并且能夠在實施過程中不斷積累經驗，為最終構建科學合理的碳稅制度奠定基礎，故而在當下可以作為碳稅改革的過渡方案。

三、一般稅還是

特定目的稅：

碳稅制度的性質定位

以是否具有特定用途為標準，稅收可以分為一般稅和特定目的稅。特定目的稅是國家為了達到特定的政策目的而對特定對象和行為征收的稅種。碳稅作為對溫室氣體排放征收的稅，顯然承載著通過稅收機制推進碳減排、實現碳中和的政策目的，符合特定目的稅的稅理與法理。故碳稅不僅是一項碳定價機制，同時也是一項重要的環境經濟政策，目的是通過價格機制引導和激勵碳排放者減少排放，實現與政府直接管制相同甚至更好的減排效果。碳稅的這種定位，直接影響著碳稅制度的價值取向，也決定著碳稅收入的使用去向。

（一）碳稅制度

需要建立合理的激勵與約束機制

碳稅既為國家為調控碳排放而設立的稅，為實現調控目的，就需要發揮稅收的激勵與約束功能。如果激勵與約束機制不健全，碳排放者就沒有足夠的動力與壓力去調節自身排放行為，碳稅事實上就成為增進國家收入的一般稅。故合理的激勵與約束機制是實現碳稅制度功能的關鍵，它要求碳稅在征稅對象、計稅依據、稅率、稅收優惠等問題上進行特殊應對。

在征稅對象上，理論上，凡是排放溫室氣體者均應繳納碳稅；但在實行碳稅過渡策略的背景下，前期主要針對化石能源的生產端進行征稅，在實現碳達峰之后，我國宜將碳稅由資源稅附加稅改革為環境保護稅新稅目，征稅對象也宜邁向下游的消費環節，以更好發揮碳稅在實現碳中和上的作用。

在計稅依據上，碳排放量可以按照溫室氣體折合的二氧化碳當量數確定。征稅范圍不宜僅限定在二氧化碳，盡管其占溫室氣體排放總量超過七成的比重，對于《京都議定書》規定的其他五種溫室氣體，也應納入征稅范圍，并按照一定的當量值折算成二氧化碳當量。從實踐看，按照二氧化碳當量數作為計稅依據不僅是國際通行做法，也與我國當前碳排放權交易的做法相吻合。理論上，碳排放量應當按照實時監測的實際排放量計征，但如前所述，由于當前碳排放監測技術尚不健全，在無法按照碳排放量計征時，可以借鑒多數國家的做法，以消耗化石能源的含碳量進行計征。

在稅率確定上，從國際經驗看，作為碳稅領航者的芬蘭確立了稅率遞增的策略，初期與當前的稅率水平相差近17倍，大大減緩了碳稅改革過程中的政治阻力；而同期進行碳稅改革的荷蘭，由于一開始就設定了較高的稅率水平，在實施過程中遇到巨大阻力，反倒落于人后。故考慮到實施難度和社會影響，開征碳稅初期宜采取較低稅率，以避免對產業形成重大沖擊，并減少開征阻力，但需要在立法中明確未來將分階段提高稅率，以提供一個強有力的價格信號，確保投資的可預測性，并激勵企業盡快提升減排技術，同時也有利于在國際上展現中國不斷推進“雙碳”目標的明確立場。

在稅收優惠上，需要考慮碳稅對弱勢群體的影響以及碳泄漏風險分別制定相應的優惠措施。針對碳稅的累退性可能增加低收入群體的稅負問題，碳稅設計時：一方面，應避免對居民生活形成過重負擔，可以借鑒國際經驗將稅收收入向低收入群體傾斜使用；另一方面，對于關系居民基本生存權保障的生活性炭排放，可以制定相應的稅收減免措施。針對開征碳稅可能沖擊本國產業競爭力的問題，由于沖擊強度取決于能源依賴度和對外依存度，當國外不存在碳定價機制時，本國開征碳稅就可能引發“碳泄漏”問題。針對這一問題，歐美等發達經濟體已紛紛動議征收碳關稅或者采取碳邊境調節措施。由于我國產業競爭對手主要來自歐美，開征碳稅不僅不會導致“碳泄漏”，反倒可以積極應對歐美的碳邊境調節措施。故旨在提升產業競爭力的稅收優惠應主要針對積極進行碳減排或者開發利用綠色低碳技術的行業或企業。如借鑒《環境保護稅法》第十三條的做法，對于碳減排達到一定標準的企業進行減征。同時，在碳排放權交易配額實行有償取得后，對于已經納入碳排放權交易的企業，為防止雙重負擔，可以予以免征，并借鑒英國、加拿大等國的碳排放最低限價機制，以解決經濟周期對碳定價的影響。

（二）我國碳稅收入

宜用于減緩與適應氣候變化

特定目的稅區別于一般稅的顯著標志之一，是稅收支出與公共產品享受之間具有較強的匹配關系。這種匹配關系，通常要求建立收支對應的財稅體制，以免在收入環節將之作為政策目的規范，在支出環節又將其視為一般目的規范，造成收入與支出的脫節，從而可能使特定目的稅的目的難以有效實現，甚至可能侵蝕特定目的稅的正當性根基。在具體模式上，收支對應又可以分為專款專用和優先支付，前者適合于負外部性指向較為明確的領域，后者適合于負外部性指向相對寬泛的領域。從各國開征碳稅的立法實踐看，碳稅收入的使用并不統一，大致包括如下幾種。一是專款專用。如日本規定碳稅收入需要用于節能降碳，如管制碳排放、推廣可再生能源、提升化石能源使用效率等，具體包括為中小企業設置節能設備、成立可再生能源基金、推廣高技術節能技術等；美國加州設立氣候變化減排基金，主要用于與交通和住房有關的項目、惠及或分配給弱勢社區的項目、森林保護和管理、農業減排等方面。二是優先支付。如法國設立普通基金，用于資助與交通運輸有關的基礎設施建設、有助于能源轉型的項目（如發展清潔電力）等，但也可以用于其他一般財政支出；瑞士將碳稅收入分為兩部分，約三分之二用于減輕基本醫療保險負擔，三分之一用于設立建筑物改造基金和技術基金，以提升建筑物的能源效力，以及開發綠色低碳技術。三是不指定具體用途。如愛爾蘭將碳稅作為一般性財政收入的一部分，用于緩解經濟衰退導致的政府財政赤字。

國內對于碳稅收入用途亦存在不同觀點。將碳稅置于特定目的稅之下的學者通常認為應當實行專款專用，但亦有學者從《環境保護稅法》未規定專款專用條款出發主張應納入一般公共預算統籌使用。如前所述，碳稅承載著碳減排的政策目的，作為目的稅的屬性決定了其不宜單純作為財政收入募集的手段，在使用上亦應受到收支對應的限制，前述多數國家也將收入專用或者優先用于特定目的。有些針對弱勢群體的用途表面看起來與“雙碳”目標無關，似乎表明國外未將碳稅作為特定目的稅看待。這實際上是一種誤解，也是沿用傳統環境保護稅的稅理與法理解釋碳稅的結果。與污染物排放的區域性和易識別性不同，碳排放具有“全球同此涼熱”的屬性，且與污染物的治理機制也不相同。污染治理，主要是通過減少污染物排放保護和改善環境，但氣候治理除了指向碳減排與碳增匯的減緩機制外，還包括旨在通過提高各國與各社區承受氣候沖擊和影響的能力、減少其應對氣候變化脆弱性的氣候適應機制。氣候適應的具體方式，就包括優先考慮最脆弱的群體，以及對交通、建筑、農業等各方面進行適應性改造，故而，將碳稅收入用于碳減排以外的用途，并未違背特定目的稅需要收支對應的原則，也表明我國開征碳稅后也應明確專款專用或者優先支付于氣候變化的減緩與適應項目。